加快城市应急避难场所建设，体现了以人为本，对人的生命的尊重和生命至上的理念。

  “应急避难场所是应对突发事件的一项灾民安置措施，是现代化大城市用于民众躲避地震、疫情、洪水、火灾、爆炸等重大突发事件的场所。”国家行政学院应急管理培训中心副教授钟开斌对《瞭望》新闻周刊记者说。

  8月8日，本刊记者来到北京市2003年建立的第一个减震防灾避难场所，这也是中国首个应急避难场所——元大都城垣遗址公园。

  在位于公园健德桥的入口处，由白色的箭头、奔跑的人型、中英文对照的“应急避难场所”字样三项内容组成的蓝色应急指示牌十分醒目。一进入公园大门，就能看见右侧路边有一个指示牌分指不同的方向。

  本刊记者走进公园，十几分钟后，陆续找到应急棚宿区、应急供水点、监控点，以及应急厕所的具置。

  在应急避难场所，有很多隐蔽的“机关”。据工作人员介绍，草坪上的假山下面，是加着井盖的应急水井。“这是一旦地下的自来水管线因灾害发生故障不能正常使用时能够正常的使用的水井。”

  在一片树林的后边，本刊记者看出地上有一排十几个加盖的水泥槽。工作人员说：“这些水泥槽的地下连着附近公共厕所，如果发生地震导致了公共厕所倒塌，在应急厕所上面搭个帐篷，就能正常使用。”

  “我几年前就知道这里是一个应急避难场所，所以来遛弯时，特别留意那些指示牌。”家住附近的张女士说，“一旦有灾难发生，我要知道从家到这里哪条路最近，一家人在这里该怎么避难。”

  本刊记者随后又来到朝阳公园，由北门进园，但走了十多分钟也没找到一个应急避难的标志，问了几个遛弯的老人，其中一位说，在“万人草坪”附近似乎有一些指示牌，上面写着“应急”字样。

  本刊记者走了十多分钟，终于找到那块写着“应急指挥”、“应急供电”、“应急供水”等字样的牌子。按指示牌所指方向走过去，是一个大草坪。这就是老人所说的“万人草坪”。

  “你知道这是一个应急避难场所吗?”本刊记者问一位从身边走过的女孩，她迷茫地摇了摇头。

  菖蒲河公园是王府井地区的主要避难场所。但本刊记者在此采访时，连走两遍也没看到任何避难场所的标志，便向一位公园的保安询问，他惊讶地反问：“这是一个应急避难场所?”

  “知道这里是危急时刻用来避难的，但是具体就不了解了。”本刊记者在马甸公园采访时，附近的居民张大妈说，“还是应多宣传相关知识，并开展一些逃生演练。若发生事情，才知道往哪里跑。”

  本刊记者连日走访多个应急避难场所发现，多数受访者对身边的应急避难场所并不了解，有关避难知识亟待“补课”。

  同时，本刊记者曾经探访过多个城市的作为应急避难场所的公园还发现，虽全部免费，但往往被装有尖利矛头的铁栅栏围着，一旦遇到了紧急状况，加上公园外标志极少，要寻找避难场所入口处也并非易事。

  钟开斌认为，目前对应急避难场所的宣传还做得不够。市民往往只看到标识上写着“应急避难场所”，但究竟应急避难场所有什么具体功能，有什么设施设备，和灾害发生后怎么样做自行就近疏散避难和帮助他人疏散到应急避难场所等等，现在都没形成一个完整的公共安全应急体系。

  “我们现在面临的灾害多种多样、错综复杂，而且现代社会的很多灾害都以灾害链的形式反映出来;但现在大部分应急避难场所其实是为了应对特大地震而设计，以公园、绿地、大型广场居多，面对的灾种比较单一。比如北京‘7·21’暴雨，大家无法在第一时间就近避难，就是它针对的灾种太单一。”钟开斌说。

  目前，北京市应急避难场所建设初具规模。仅海淀区，除了元大都遗址公园之外，附近的马甸公园也可容纳2万人避难，它覆盖了安贞里、裕民路等多个社区。而再往东还有玫瑰园、安贞溪涌公园等应急避难场所。

  位于万泉河立交桥西北角的海淀公园，是2004年被确定为首批长期应急避难场所之一，可容纳21万人避难。

  在朝阳区，朝阳公园是一个大型应急避难场所。其北部有一个沙滩排球场和大片绿地，最多可容纳15万人同时避难，是附近麦子店街道、团结湖街道、六里屯街道居民遇到灾害时首选的应急避难场所。

  目前，北京的应急避难场所分为“临时应急避难场所”和“长期应急避难场所”两种。

  据专家介绍，临时应急避难场所主要指发生灾害时受影响建筑物附近的小面积空地，包括小花园、小型文化体育广场、小绿地，以及抵抗震动的能力非常强的人防设施，由于缺乏系统的物资储备以及完善的应急设施，所以一般只能用于短时间的临时避难。这样的地方，在北京城八区有千余处。

  像元大都城垣遗址公园这样的长期应急避难场所，一般为容量较大的公园绿地、中小学操场、各类体育场等，并在路边设有明确的“应急避难场所”标志。这类场所地下铺设有自来水管、电缆线、排污管线等设施;地上有供电照明、广播、监控、公用电话、消防器材、水井、临时厕所、物资储备库等。除此之外，还预留救灾指挥中心、卫生防疫站、棚户居住区等用地。

  据统计多个方面数据显示，北京目前有长期应急避难场所33处，基本为公园和绿地室外过渡安置场所，多数分布于海淀、朝阳、东城、西城、石景山、门头沟、昌平。合计面积为510.24万平方米，可容纳159.6万人。

  “一个正规合格的应急避难场所，一定要具有一定的功能设施和服务区域的规划，不是随意找一块空旷场地就可以的。”南开大学教授齐善鸿说。

  按照国家相关规定，一处正规的应急避难场所最少应具备10项基本的功能设施，包括：救灾帐篷、简易活动房屋、医疗救护和卫生防疫设施、应急供水设施、应急供电设施、应急排污设施、应急厕所、应急垃圾储运设施、应急通道、应急广播、应急标识等。

  多位受访专家还提醒，北京应急避难场所，因为几乎都为空旷的绿地，在地震、火灾、疫病等灾害来临时进行人员疏散是有效的，但如果出现战争，这些露天的避难场所，并不适合躲避空袭。

  在钟开斌看来，应急避难场所应具有综合性功能，即平时是市民休闲健身及灾害教育场所，灾时是避难避险场所，做到“平灾”结合。具体而言，平时的功能表现为三方面：一、供老百姓休闲、娱乐、健身的场所;二、进行灾害管理宣传、科普教育的场所;三、针对相关灾害管理人员进行培训、演练的场所。

  “在灾害发生后，应急避难场所的功能则表现为五方面。”钟开斌说，“第一，灾后应急避难人员临时安置场所。第二，医疗救护场所，因为灾害发生后有可能大量的伤员需要得到及时的救助。第三，运输中转场所，大量的人员、物资、设备、装备有时一定要通过应急避难场所进行调度、中转、转运。第四，灾后进行信息收集、研判、传递的场所，有几率会成为信息中心。第五，灾后应急指挥和决策的场所。在个别情况下，决策团队、应急救险的队伍在应急避难场所进行会商、研判，拿出各种应对方案，发挥一个决策中枢的作用。”

  钟开斌指出，目前应急避难场所是单功能的设计，平时的功能发挥就较少，灾时的功能还停留在一个方面，就是为应急避难人员提供基本生活保障的场所，相当于是灾害发生后的临时安置场所，但其他功能，比如医疗救助、信息收集、应急决策指挥等功能，目前的应急避难场所体现得不够，相对来说还是比较薄弱。

  尽管全国各地应急避难场所的建设力度不断加大，但与需求相比，尚存较大缺口。

  以北京为例。2011年6月14日，北京市发布《北京市“十二五”时期应急体系发展规划》指出，“十二五”期间，北京市应急避难场所将达300处以上。

  对于300处以上应急避难场所，北京市“十二五”规划要求面积将达1500万平方米、可容纳600万人，可基本保障突发事件发生后，居民疏散和避难需求;同时明确建设“步伐”，各区县政府每年至少建设2至3处，其中每个区县5年内至少建成1个Ⅰ类地震应急避难场所。

  按照要求，建于2万人以上社区的应急物资储备库、应急物资发放点，须实时备齐水、食品、应急包等应急物资。而北京市民政局需在5年内，建设1个中心、4个分中心的市级救灾物资储备库，可同时保障30万人的水平。

  2010年12月，北京市规划委公示的《北京市地震应急避难场所规划研究》(以下简称《规划研究》)指出，北京现有的应急避难场所能够疏散安置的人数，还达不到北京总人口的1/10。

  《规划研究》中说，以地震灾害为例，由于群众对地震灾害及次生灾害情况不清楚，防备能力非常薄弱，全部需要进入避难场所避难。因此，紧急避难场所的避难人员测算就为一个城市的全部非流动人口。

  《规划研究》认为，如果北京市以现有1800万常住人口计算，这在某种程度上预示着震后紧急避难场所要能够容纳1800万人。另外，规划按8度地震时15%的房屋及设施损毁率评估，大约有30%的居民需要进入固定避难场所避难，也就是说，震后固定避难场所必须能容纳至少540万人。

  2012年1月19日，北京市统计局发布的统计多个方面数据显示，截至2011年末，北京市非流动人口2018.6万人。

  在钟开斌看来，按应急避难场所的建设速度和人口上涨的速度推算，近年来，包括北京在内，尽管上海、南京、天津、成都、郑州、重庆等大城市应急避难场所建设速度较快，但与目前迅速增加的总人口相比较，尚存较大缺口。

  “从全国来讲，应急避难场所的建设，成绩不小，但差距较大。”钟开斌说，“从成绩来讲，现在《突发事件应对法》《防震减灾法》等有关规定法律法规制度，对应急避难场所的建设、管理、运行、使用，已经作了相应规定，制度上基本上有法可依;目前全国应急避难场所建设工作都在铺开，特别是汶川地震、玉树地震以后，这方面的力度不断加大;与以前相比，全社会对应急避难场所有一定的认识和了解，城市中有一些应急避难场所，都有标志，并相应有一些宣传和报道。”

  谈及不足，钟开斌认为，从整体看来，目前应急避难场所总量还是偏少，标准不够高，功能不够全。特别是，如果巨灾发生在大中城市产生连锁反应，目前应急避难场所还远远满足不了现实需求。

  “从总量分布来看，一方面存在区域之间的不平衡，比如省会中心城市、特大城市建设相对来说还是比较好，但中小城市相对来说还是比较弱。另一方面，从相对区域来看，东部沿海经济发达地区工作相对好，但中西部地区相对来说还是比较弱。”钟开斌说。

  这种不平衡，也体现在个体层面。比如目前北京已经建成的应急避难场所中，场所建设还存在严重的扎堆现象，许多应急避难场所都集中在海淀区、朝阳区、西城区等。而远郊区县的应急避难场所建设，还显得相对较薄弱。

  据北京有关部门透露，对于应急避难场所下一步的工作开展，将遵循“均衡布局，就近避难，平灾结合，功能完备”的原则。尽量利用北京可当作避难场所的场地和与之配套的应急疏散通道，保证在发生地震等灾害时，市民步行5至10分钟就能到达避难场所，能充分满足市民就近避难的要求。

  多位受访专家觉得，在当前极端天气频发的背景下，有必要对应急避难场所加大投入和管理，以保障这项“生命线”工程在灾难来临时能发挥有效作用。

  中国地球物理学会天灾预测专业委员会顾问陈一文认为，北京市建应急避难场所必须避免片面性、局限性，把这样一些问题放到防震减灾整个体系中进行研究，否则做出的规划和建设就会出现问题。

  “在大城市有大量的学校操场或其他大型运动活动场地，以及为数不少的城市公园，建应急避难场所时，一定要考虑这一些地方的利用，另外城市体育馆也是一个可通过的地方。”齐善鸿说。

  在齐善鸿看来，城市体育馆的安全性和坚固性，一般要比普通建筑好得多，并且空间巨大，具有较完善的供电和供水设施，如果设置为应急避难场所，它们就可以在避难和救援中发挥巨大的作用。

  日本在历史上经历过多起自然及战争灾害，在关于应急避难场所的建设上，有很多经验值得借鉴。日本的避难场所主要有两大类，一种是学校、体育馆等室内避难场所，一种是公园、绿化带及高筑平台等室外避难场。

  在日本，最结实、耐震性最高的建筑是学校和体育馆等公共设施。根据2009年日本文部科学省对全国各地中小学校舍耐震性能调查的最终结果的统计，日本即使在发生震度为6级至7级的强烈地震时，校舍虽然有部分损坏但不会倒塌、没有人员死亡。所以，一旦地震来临，学校就成了最好的避难场所。

  日本大城市的应急避难场所，一般不是露天的，多利用体育馆、大厅等空间较大的房屋。而在乡镇以及行政村，考虑到当地避难生活长期化的特点，则尽可能以小房间为主。

  在确保饮水、粮食等生活物资的同时，日本避难场所还提供洗澡、洗涤设施以及私人空间，确保厕所、垃圾处理、疫病预防等卫生设施的独立分区。

  “与国外应急避难场所相比，目前我国应急避难场所还存在‘重建轻管，重建轻用’的问题。”钟开斌建议，我国法律上应对如何建设、如何管理、怎么样去使用应急避难场所这三个环节，作出更明确具体的规定，让制度硬起来。同时，要明确应急避难场所建设、管理、运行维护的职权关系。”

  本刊记者调查发现，有些应急避难场所标识不清、设施维护不善而遭损毁、长年失修老化，甚至有些部分被侵占、被挪用现象较为突出。

  为此，钟开斌进一步指出，政府应当在应急避难场所的建设和管理中发挥主导作用。同时，要动员社会各界力量热情参加，尤其要厘清各机构分别承担的职责，比如谁管理、谁使用、谁监督等问题。

  “要加强应急避难场所日常的管理，对应急避难场所出台相应的考核监督规定，除了禁止侵占、挪用外，要解决设备设施老化、应急物资过期等问题。有必要建立定期和不定期结合的监督考核机制，要进一步规范。”钟开斌说。

  “对应急避难场所的建设，要建立健全投入保障机制。”钟开斌认为，“应急避难场所目前的经费比较紧张，将来政府财政投入能确定基本的分摊比例;同时，也可以探索建立社会各界，包括企业或志愿者组织如何来参与建设管理使用的机制，形成一个多种形式的投资渠道。”□文/《瞭望》新闻周刊记者 李松